Nio år av fredsbyggande i Mali

Mali är ett av världens fattigaste länder. Våldsbejakande extremism , interna konflikter, exkludering av kvinnor och kränkningar av mänskliga rättigheter är några av de allvarliga hindren mot en demokratisk utveckling.

Sedan 2016 har FBA arbetat i landet med att stödja aktörer inom dialog och medling och stärka kvinnors deltagande i fredsprocessen och samhället i stort. När uppdraget inleddes hade ett fredsavtal slutits mellan regeringen och rebellgrupper i norr, och förutsättningarna för fred såg bättre ut än på länge.

– När vi påbörjade uppdraget styrdes Mali av en demokratiskt vald regering och de fick också mycket internationellt stöd. Fredsavtalet som undertecknades 2015 gav förhoppningar, även om det fortfarande fanns stora utmaningar kopplat till en fredlig och demokratisk utveckling , berättar Lena Kjellberg, FBA:s projektledare för Mali under åren 2022-2024.

Susanna Rudehill tillsammans med Fadimata Mahamane, koordinator för Malis nationella handlingsplan för 1325.

Kvinnor, fred och säkerhet

Ett av de tydligaste exemplen på en sådan utmaning var kvinnors situation. För trots att fredsavtalet från 2015 var ett steg framåt på flera områden hade det också stora brister på jämställdhetsområdet. Få kvinnor deltog i förhandlingarna och avtalet förbisåg till stor del kvinnors behov, berättar Susanna Rudehill, som då var specialist på kvinnor, fred och säkerhet med fokus på Mali och under åren 2017-2019 sekonderad till UN Women i Mali.

– Kvinnors ställning i Mali är generellt svag. Endast var fjärde kvinna kan läsa och skriva jämfört med hälften av männen. Kvinnor är också lågt representerade i formellt beslutsfattande. Vid tiden för fredsavtalet fanns det bara 9,5 procent kvinnor i parlamentet och ingen malisk kvinna satt med i den nationella fredsprocessen.

Frånvaron av jämställdhetsperspektiv i fredsavtalet var en drivande orsak till att Mali strax därpå antog sin andra nationella handlingsplan för kvinnor, fred och säkerhet. Susanna Rudehills tjänst som sekonderad till UN Women var en av FBA:s första ingångar i landet, och hennes arbete fokuserade på utveckling och uppföljning av den nya nationella handlingsplanen.

– Det var en väldigt spännande tid att komma in direkt i det skedet. Den förra planen hade gått ut och vi behövde sätta en process för utvecklingen av den nya. Genom intervjuer och enkäter gjorde vi en översyn av vad som hade fungerat och inte. Vi arbetade med ministerier och civilsamhällesorganisationer som ingick i den nationella kommittén som skulle följa upp handlingsplanen för att fördjupa deras kunskap om de här frågorna och stärka dem i deras roller.

Att göra översynen och konsultationerna var tidskrävande men avgörande för att förankra handlingsplanen brett hos relevanta aktörer, berättar Susanna. FBA:s arbete bidrog till att en tredje nationell handlingsplan antogs 2019, där större fokus låg på att involvera flera aktörer och stärka lokalt inflytande och engagemang i processen.

– Tidigare var planen en ganska isolerad fråga på kvinnoministeriet. Efter den tredje handlingsplanen tillsattes en kommitté med representanter från flera samhällssektorer och geografiska områden för att bredda förankringen. FBA gjorde en stor satsning på att höja kunskaperna hos dessa, genom exempelvis utbildningar om 1325-agendan och att de fick delta i erfarenhetsutbyten med andra länder. Vi jobbade mycket för att öka deras känsla av ägandeskap, berättar Susanna.

Konsultation med representanter för ministerier, fredsavtalsmekanismer och civilsamhället inför framtagandet av Malis tredje nationella handlingsplan för 1325.

Kvinnors deltagande i fredsprocesser var en viktig prioritering i den nya handlingsplanen. År 2020, över fem år sedan fredsavtalet antogs och efter många påverkansinsatser från civilsamhället och internationella samfundet, nominerades kvinnor till slut till Comité de suivi de l’accord, dess högsta beslutande kommitté.

– Det var historiskt att kvinnor satt med runt förhandlingsbordet på samma villkor som sina manliga kollegor. Kvinnor kom in sent i processen och i en omvälvande tid med sviktande stöd från parterna. Men under den tid de deltog märktes en skillnad i vilka ämnen som togs upp i samtalen, de fokuserade mer på befolkningens behov som barns skolgång och tillgången till hälsovård, säger Susanna.

FBA bidrog, i samarbete med svenska medlingsnätverket för kvinnor, med facilitering av det högnivåmöte som ledde fram till beslutet om kvinnors deltagande. Myndigheten spelade även en roll under kvinnornas första år som medlemmar genom kapacitetshöjande stöd och mentorskap, tillsammans med nationella och internationella partners.

Förändrat läge efter militärkupper och upprivet fredsavtal

Parallellt med arbetet för kvinnors inkludering gav FBA stöd till försoning på regional och lokal nivå, som ett led i genomförandet av fredsavtalet från 2015.

– I de stora konflikterna finns det också överallt en mängd mindre konflikter på mer lokal nivå. Där stöttade vi lokala aktörer med en förebyggande och konfliktlösande roll genom utbildning och att ta fram en handbok i medling som gav kompetens i hur man leder sådana processer, berättar Lena Kjellberg.

Förutsättningarna för FBA:s arbete kom samtidigt snabbt att förändras efter två militärkupper under 2020 och 2021. Arbetet med dialog och försoning hamnade under större politisk press vilket gjorde processerna mer tidskrävande, och i början av 2024 sade den styrande militärjuntan till slut upp fredsavtalet från 2015.

Militärjuntans maktövertagande och alltmer repressiva styre innebar också att närvaron av internationella organisationer minskade. Att FBA kunde fortsätta med verksamhet trots det nya läget ser Lena Kjellberg ändå som en framgång.

– Det är en balansgång för organisationer som FBA att verka i ett land med odemokratiskt styre. Å ena sidan är det kanske just där vår närvaro är mest betydelsefull, samtidigt som vi inte ska stödja och ge legitimitet till militärjuntor exempelvis. FBA:s förhållningssätt är att i någon mån försöka bibehålla dialog med denna typ av stater, även om bara på teknisk nivå, i stället för att lämna ett tomrum som då gynnar att andra odemokratiska aktörer får mer plats.

Efter militärkupperna förflyttade FBA fokus från centrala processer till att i ännu högre utsträckning stödja lokala aktörer och fredsinitiativ på gräsrotsnivå, i synnerhet inom kvinnor, fred och säkerhet. Det ledde bland annat fram till skapandet av ett nätverk av kvinnliga fredsambassadörer från hela Mali.

– Tillsammans med Malis tekniska 1325-enhet och UN Women identifierade vi kvinnor som var verksamma inom dialog, medling och kvinnors rättigheter. De var verksamma på en väldigt lokal nivå och hade aldrig fått möjlighet att utbilda sig i frågorna. Nätverket gjorde att de fick komma samman och utbyta erfarenheter och lära sig om de verktyg som finns att ta till inom dialog och medling. Kvinnorna visade ett otroligt engagemang och de har vittnat om att nätverket och utbytet har inneburit ett betydelsefullt erkännande för deras insatser och gett dem en grund att stå på i sitt arbete, berättar Susanna Rudehill.

Medlemmar i nätverket med kvinnliga fredsambassadörer (ambassadrices de paix), som består av kvinnor från hela Mali som är engagerade i dialog och konfliktförebyggande i sina lokalsamhällen.

Från nationellt till regionalt uppdrag

Efter regeringen beslutade att avsluta FBA:s uppdrag i Mali har myndigheten under 2024 arbetat för att göra ett målmedvetet och ansvarsfullt avslut. Fokus har varit att skapa gynnsamma förutsättningar för att de nätverk, processer och grupper som FBA stöttat förblir aktiva över tid.

Samtidigt är situationen i Mali inte unik. Övriga länder i centrala Sahel, däribland Niger, Burkina Faso och Nigeria, är också svårt drabbade av konflikter mellan olika folkgrupper och islamistisk jihadism. Svaga gränskontroller och det vidsträckta ogästvänliga landskapet gör det svårt för säkerhetssektorn att förhindra att våldet sprids över landgränserna.

Eftersom FBA fortsatt kommer ha uppdrag i Sahel inom exempelvis den regionala strategin för Afrika ser Susanna Rudehill stora möjligheter att dra lärdom från Mali och fortsätta bidra till en positiv utveckling i regionen.

– Vi har byggt väldigt goda relationer under de här åren, mycket tack vare att vi inte drog oss tillbaka, trots coronapandemin och trots att det blev militärstyre. Vi hittade vägar att fortsätta, och det har byggt trovärdighet. Det är något vi ska ta med oss. Vi ska bygga vidare på de kontakter vi redan har och ta med oss lärdomar från Mali i framtida arbete i regionen. Det är viktigt att vi behåller fokus på Sahel för att motverka ytterligare isolering och en ännu mer negativ spiral.

Utmaningarna för fred och säkerhet är liknande i hela centrala Sahel. Klimatförändringar leder till hårdare konkurrens om land, och det karga vidsträckta landskapet gör det svårt att förhindra att våld sprider sig över landgränserna. Vy över Gao i Mali.

De bakomliggande orsakerna till konflikt är ofta liknande i hela Sahel – däribland omfattande fattigdom, svag statsapparat, marginalisering och konkurrens om land som förvärras av klimatförändringar. Trots stora ansträngningar för att stoppa våldet har situationen i regionen försämrats under senare år.

– Militära insatser kommer inte räcka för att skapa fred i Sahel. För att förhindra konflikt måste vi samtidigt bidra till att dess grundorsaker hanteras på djupet. FBA:s ambition är att i någon mån bidra till stabilisering och hållbar fred i regionen, till exempel genom att fortsätta stärka regionala aktörers kapacitet att på ett effektivt sätt förebygga och hantera konflikter, berättar Lena Kjellberg.